SULUD RELIKT PROŠLOSTI! Ovaj grad u Srbiji čekao je 16 godina za investiciju, "Blic Biznis" otkriva zašto: 50.000 državnih nekretnina i dalje "ničije"

Više od 50.000 nepokretnosti u državnom vlasništvu i dalje nema rešen pravni status, što je direktna posledica nedovršene tranzicije i komplikovanog nasleđa iz devedesetih godina. Dok se hiljade parcela u katastru i dalje vode na nepostojeću državnu zajednicu Srbija i Crna Gora ili ukinutu društvenu svojinu, procene pokazuju da bi rešavanje ovog problema moglo doneti jednokratni prihod od prodaje od čak 2,32 milijarde evra. Pored ogromnog kapitala koji stoji "zarobljen", neažurne evidencije i spora administracija direktno koče investicije, zbog čega pojedini projekti na realizaciju čekaju i duže od decenije. "Blic Biznis" je istraživao da bi uvođenje e-Aukcija i centralnog kataloga javne svojine moglo da otključa ovaj potencijal u roku od tri do pet godina.

Zašto 50.000 parcela i dalje nema upisanog vlasnika?

-Glavni razlozi ovakvog stanja potiču iz nasleđa tranzicije iz sistema društvene svojine u sistem javne i privatne svojine koja je započela tokom 1990-ih godina. Taj proces nije sproveden u potpunosti niti na jedinstven način. Poseban problem predstavlja činjenica da Zakon o pretvaranju društvene svojine nije u potpunosti realizovan u predviđenom roku (do 1998. godine), zbog čega je značajan deo imovine ostao u nejasnom ili nedovršenom pravnom statusu. Dodatne poteškoće izazvale su nedovršene privatizacije, dugotrajni procesi restrukturiranja i likvidacije preduzeća, kao i neusklađen i često administrativno komplikovan prenos imovine između različitih nivoa vlasti i pravnih subjekata, kaže za "Blic Biznis", Jasmina Radovanović, vodeća savetnica za regulatornu reformu NALED-a

Posledica takvog istorijskog i institucionalnog nasleđa je da i danas postoji značajan broj nepokretnosti sa nerešenim ili nedovoljno jasno definisanim vlasničkim statusom.

Prema dostupnim podacima:

• skoro 50.000 parcela nalazi se u državnoj svojini bez upisanih korisnika, pri čemu je najveća koncentracija takvih nepokretnosti u južnoj i istočnoj Srbiji;
• oko 27.000 parcela i dalje je upisano kao društvena svojina, iako taj pravni oblik faktički više ne postoji u važećem pravnom sistemu;
• oko 430 parcela vodi se kao svojina državne zajednice Srbije i Crne Gore, iako ta državna tvorevina više ne postoji od 2006. godine.

Ovakva struktura evidencije ukazuje na dugotrajan jaz između pravnih promena i njihove faktičke implementacije u katastarskim i drugim javnim registrima.

Problem, dakle, ne proizlazi iz nepostojanja zakonskog okvira, jer je tokom prethodnih decenija donet niz zakona koji regulišu svojinske odnose, privatizaciju i upravljanje javnom imovinom. Suština problema leži u sporoj, administrativno zahtevnoj i često fragmentiranoj primeni propisa, kao i u podeljenim nadležnostima između različitih institucija (državnih organa, lokalnih samouprava, agencija i sudova). Tome dodatno doprinosi neusklađenost evidencija između katastra nepokretnosti, registara javne imovine i drugih baza podataka, što otežava ažuriranje podataka i pravno razjašnjenje statusa pojedinih parcela.

Zbog svega navedenog, rešavanje ovog problema zahteva ne samo normativne izmene, već pre svega sistematsko usklađivanje evidencija, ubrzanje administrativnih procedura i jasnije institucionalno razgraničenje nadležnosti, kako bi se proces konačnog uređivanja svojinskih odnosa priveo kraju.

- Kada je reč o proceni mogućih budžetskih efekata, važno je naglasiti da uvođenje ovih nepokretnosti u evidenciju u skladu sa Zakonom o javnoj imovini pre svega stvara pravni osnov za njihovo aktivno upravljanje. Tek nakon jasnog evidentiranja vlasništva i korisnika moguće je primeniti instrumente kao što su oporezivanje, davanje u zakup, koncesije ili drugačiji oblici raspolaganja imovinom.

U tom smislu, već i sam prvi korak – sređivanje evidencije i utvrđivanje vlasničkog statusa – može proizvesti merljive fiskalne efekte, pre svega za budžete jedinica lokalne samouprave.

Od poreza milioni, od prodaje milijarde evra

Najinteresantniji su podaci o građevinskom zemljištu u susvojini Republike Srbije, jer je ovo strateški potencijal koji bi doneo brze budžetske efekte.

Ovakva imovina obuhvata oko 5.085 parcela ukupne površine približno 5.151 hektar, procenjuje se da bi godišnji fiskalni efekat po osnovu poreza na imovinu mogao iznositi između 9 i 19 miliona dinara godišnje. Raspon procene zavisi od više faktora, među kojima su:

• lokacija zemljišta (urbanije sredine imaju znatno višu poresku osnovicu),
• namena i planski status zemljišta,
• način raspolaganja nepokretnošću (da li je zemljište dato na korišćenje, zakup ili ostaje neaktivno),
• tržišna vrednost zemljišta na lokalnom nivou.

Važno je, međutim, naglasiti da porez na imovinu predstavlja samo jedan i relativno manji deo ukupnog potencijalnog fiskalnog efekta. Mnogo značajniji prihodi mogu nastati kroz aktivaciju i upravljanje tom imovinom nakon njenog pravnog i evidencionog uređenja.

Dodatni budžetski efekti mogli bi se ostvariti kroz:

• davanje zemljišta u zakup, naročito u poljoprivredne, privredne ili infrastrukturne svrhe,
• prenamenu zemljišta u skladu sa planskim dokumentima, čime bi se povećala njegova tržišna vrednost,
• prodaju ili dugoročno raspolaganje imovinom u slučajevima kada to ima ekonomsko opravdanje,
• aktivaciju neiskorišćenih parcela za investicione projekte, što indirektno donosi dodatne prihode kroz poreze, naknade za uređenje građevinskog zemljišta i druge lokalne takse.

Posebno treba imati u vidu da značajan broj nepokretnosti trenutno ne generiše nikakve prihode, upravo zbog nerešenog pravnog statusa ili neusklađenih evidencija. Samim tim, svako njihovo uvođenje u funkcionalni sistem upravljanja javnom imovinom može imati multiplikativne fiskalne efekte, kako direktne (porezi, zakupnine), tako i indirektne (investicije, razvoj lokalne privrede i povećanje poreske baze).

Zbog toga se sređivanje evidencije javne imovine ne posmatra samo kao administrativni zadatak, već i kao važan instrument unapređenja javnih finansija i efikasnijeg upravljanja državnim resursima.

- Kada je reč o građevinskom zemljištu u susvojini Republike Srbije, procene pokazuju da postoji značajan fiskalni potencijal koji bi mogao biti realizovan kroz njegovo uređivanje i aktivnije upravljanje. Ukoliko se uzme u obzir procenjena prosečna tržišna vrednost od oko 45 evra po kvadratnom metru, okvirni jednokratni prihod od prodaje ili razvrgnuća susvojine mogao bi iznositi približno 2,32 milijarde evra. Ova procena zasniva se na ukupnoj površini identifikovanog građevinskog zemljišta i predstavlja indikativan iznos koji bi mogao biti ostvaren u slučaju da se imovina stavi u promet ili da se kroz pravne postupke razvrgnu suvlasnički odnosi.

Pored ovog potencijalnog jednokratnog prihoda, značajni su i dugoročni i kontinuirani fiskalni efekti. Oni bi se ostvarivali prvenstveno kroz:

• porez na imovinu, koji predstavlja stabilan prihod za budžete jedinica lokalne samouprave,
• zakup zemljišta i objekata, naročito za poslovne, komercijalne ili infrastrukturne namene,
• prenamenu i urbanistički razvoj, čime bi se povećala tržišna vrednost nepokretnosti,
• racionalizaciju korišćenja državne imovine, odnosno stavljanje u funkciju nepokretnosti koje su trenutno neiskorišćene ili nedovoljno iskorišćene,
• energetsku sanaciju i unapređenje objekata, što dugoročno smanjuje troškove održavanja i povećava tržišnu vrednost imovine.

Poseban razvojni i fiskalni potencijal nalazi se u nepokretnostima koje su već identifikovane kao pogodne za aktivaciju. Među njima se izdvajaju:

• 5.044 posebna dela objekata u javnoj svojini Republike Srbije, koji obuhvataju različite vrste poslovnih prostora, kancelarija i drugih funkcionalnih celina. Njihovo uređivanje u evidencijama i eventualno stavljanje u funkciju kroz zakup ili druge modele raspolaganja može predstavljati značajan izvor prihoda, ali i doprineti boljem upravljanju državnom imovinom.
• 162 objekta u susvojini bez upisanih tereta i bez evidentiranih korisnika, koji su uglavnom poslovni prostori i koji predstavljaju imovinu spremnu za relativno brzo raspolaganje. Upravo zbog činjenice da nisu opterećeni pravnim ili faktičkim ograničenjima, ovi objekti imaju potencijal da budu među prvima aktivirani kroz prodaju, zakup ili druge oblike korišćenja.

Sve navedeno pokazuje da potencijal javne imovine ne leži samo u njenoj tržišnoj vrednosti, već i u mogućnosti sistemskog upravljanja, aktivacije i integracije u razvojne i investicione procese.

Uređivanjem evidencija, razrešavanjem suvlasničkih odnosa i jasnim definisanjem korisnika, država i lokalne samouprave mogu značajno povećati fiskalne prihode, ali i efikasnije koristiti postojeće resurse za privredni razvoj.

- Odgovornost za upis javne svojine u katastar podeljena je između više nivoa vlasti i institucija. U proces su uključeni Republika Srbija, Autonomna Pokrajina Vojvodina, jedinice lokalne samouprave, kao i javna preduzeća i ustanove koje tu imovinu koriste. Upravo takva podeljena nadležnost često dovodi do sporijeg rešavanja statusa nepokretnosti.

U praksi se pokazuje da kašnjenja nisu vezana samo za jednu instituciju, već nastaju zbog neusklađenog delovanja više aktera u istom postupku. Najveća uska grla u sistemu najčešće nastaju zbog nekoliko ključnih razloga:

• fragmentacije nadležnosti – jedan organ koristi nepokretnost, drugi je formalni nosilac prava javne svojine, dok treća institucija vodi evidenciju ili pokreće postupak upisa;
• nedostatka ili nepotpunosti dokumentacije, posebno kod starijih objekata i zemljišta;
• neusklađenosti između različitih evidencija, kao što su katastar nepokretnosti, evidencije javne imovine i evidencije koje vode pojedina ministarstva ili javna preduzeća;
• složenih imovinsko-pravnih procedura, koje često zahtevaju izradu geodetskih elaborata, rekonstrukciju pravnog kontinuiteta vlasništva ili rešavanje starih sudskih i upravnih postupaka.

Najveći zastoji u praksi javljaju se kod nepokretnosti koje su ostale u zastarelim oblicima svojine (pre svega društvenoj svojini) ili kod imovine koja se nalazi u susvojini države i drugih pravnih ili fizičkih lica. U takvim slučajevima često je potrebno sprovesti dodatne pravne postupke kako bi se utvrdili tačni vlasnički odnosi pre nego što je moguće izvršiti upis u katastar.

S druge strane neažurnost internih evidencija koje vode nosioci prava javne svojine je često inicijalni problem koji treba prevenirati, kako ne bi doveo do kasnijih neusklađenosti u katastru, pa je nužno usaglašavanje knjigovodstvenih imovinsko-pravnih evidencija sa drugim evidencijama o nepokretnostima u javnoj svojini koje vode ili pokrajinski organi vlasti, kao i imaoci javnih ovlašćenja.

- Problem ima kombinovan karakter, ali je dominantno administrativne i imovinsko-pravne prirode.

Sa normativnog stanovišta, Srbija danas ima relativno jasan pravni okvir za upravljanje javnom imovinom. Donet je niz zakona i podzakonskih akata koji uređuju svojinske odnose, evidenciju i raspolaganje javnom imovinom. Međutim, sama primena tih propisa u praksi često je spora i administrativno zahtevna.

Glavni izazovi su:

• složenost procedura koje podrazumevaju koordinaciju više institucija;
• ograničeni administrativni i tehnički kapaciteti pojedinih organa, naročito na lokalnom nivou;
• nedovoljno razvijena digitalizacija evidencija, zbog čega se veliki deo postupaka i dalje oslanja na papirnu dokumentaciju i manuelnu obradu podataka;
• nerešeni imovinsko-pravni kontinuiteti iz perioda društvene svojine, koji zahtevaju dodatno pravno razjašnjenje pre nego što se može izvršiti formalni upis.

Zbog toga se problem ne može svesti samo na pitanje političke volje, već pre svega na potrebu za sistemskim unapređenjem procedura, kapaciteta i koordinacije institucija.

- Ukoliko politička volja postoji reforma bi u etapama mogla da se efikasno sprovede u fazama u zavisnosti od utvrđenih prioriteta. Naš predlog je da se donese Katalog javne svojine uz Plan i program raspolaganja gde bi se dale jasne smernice u pogledu daljeg upravljanja javnom svojinom, da li će se ta imovina staviti u javnu upotrebu, dati u zakup ili omogućiti supstituciju u zamenu za eksproprijaciju ili će se otuđiti deo imovine koji se ne koristi. Radi efikasnog raspolaganja javnom svojinom neophodna je digitalizacija postupka raspolaganja javnom svojinom i naš je predlog da se po ugledu na postupak izvršenja uvede e-Aukcija radi transparentnijeg i efikasnijeg raspolaganja javnom svojinom čime bismo osim efikasne procedure približili javnu svojinu građanima i privredi - kaže naša sagovornica

- Ubrzano evidentiranje državne imovine moglo bi imati značajan razvojni i investicioni efekat, naročito u regionima gde postoji veliki broj nepokretnosti sa nerešenim statusom.

Posebno se izdvajaju južna i istočna Srbija, gde se nalazi više od 37.000 parcela u državnoj svojini bez upisanih korisnika. U takvim slučajevima, iako država faktički raspolaže zemljištem, investitori često ne mogu da započnu projekte zbog nejasnog pravnog statusa ili dugotrajnih procedura.

Najveći kratkoročni razvojni potencijal ima građevinsko zemljište, naročito u urbanim sredinama. Na primer, u analiziranim podacima Beograd učestvuje sa više od 80% parcela građevinskog zemljišta, što pokazuje da se veliki deo razvojnih prilika nalazi upravo u zonama sa najvećom ekonomskom aktivnošću.

Rešavanjem imovinskog statusa otvara se prostor za:

• razvoj industrijskih i poslovnih zona,
• izgradnju logističkih centara i skladišnih kapaciteta,
• realizaciju energetskih i infrastrukturnih projekata,
• razvoj komercijalne i stambene gradnje.

Takvi projekti donose nova radna mesta, povećanje lokalnih budžetskih prihoda i stabilnije javne finansije, ali i doprinose širem regionalnom razvoju.

- Predlog NALED-a usmeren je pre svega na promenu pristupa upravljanju javnom imovinom – sa pasivnog evidentiranja ka planskom i ekonomski opravdanom upravljanju.

Jedan od ključnih predloga je uspostavljanje centralnog operativnog mehanizma za upravljanje javnom imovinom, odnosno svojevrsnog kataloga javne imovine. Takav sistem omogućio bi da se sva identifikovana imovina klasifikuje prema načinu upravljanja i potencijalu korišćenja.

Konkretno, to bi podrazumevalo:

• razvrstavanje imovine prema modelu upravljanja – prodaja, zakup, prenamena ili zadržavanje u javnom režimu korišćenja;
• definisanje jasnih rokova i institucionalne odgovornosti za rešavanje statusa nepokretnosti;
• identifikaciju imovine sa najvećim ekonomskim potencijalom, koja bi bila rešavana prioritetno;
• ubrzanu digitalizaciju i povezivanje evidencija između katastra, registara javne imovine i evidencija koje vode pojedine institucije.

Cilj takvog pristupa nije samo administrativno sređivanje evidencija, već aktivacija imovine koja trenutno ne generiše ekonomske ili fiskalne efekte.

- Ukoliko bi postojala jasna politička podrška, efikasna koordinacija institucija i precizno definisani operativni rokovi, značajan deo problema mogao bi biti rešen u periodu od tri do pet godina.

U tom vremenskom okviru realno je očekivati:

• sređivanje evidencije za najveći deo nepokretnosti sa jednostavnijim pravnim statusom,
• rešavanje pitanja nepokretnosti bez upisanih korisnika,
• ubrzano evidentiranje imovine koja ima najveći razvojni potencijal.

Međutim, treba imati u vidu da potpuno rešavanje svih složenih imovinsko-pravnih odnosa, naročito onih koji potiču iz perioda društvene svojine ili uključuju više suvlasnika, može zahtevati duži institucionalni napor i dodatne pravne postupke.

Investicije na čekanju: Slučaj gde se na dozvolu čekalo 16 godina

Prema saznanjima "Blic Biznisa", postoje primeri gde su planirane investicije bile pogođene ovim problemom.

Tako, kako nam potvrđuje u naša sagovornica, u praksi postoji više primera gde su investicije bile značajno usporene zbog nerešenog imovinskog statusa nepokretnosti.

Jedan od ilustrativnih slučajeva odnosi se na grad u Srbiji gde je investicija u poslovni objekat realizovana tek nakon 16 godina, kada je konačno razrešen pravni status nepokretnosti. Iako je lokalna samouprava objekat faktički koristila, formalni upis prava svojine nije bio sproveden, što je onemogućavalo donošenje investicionih odluka i ulazak privatnog kapitala.

Sličan problem postoji i kod građevinskog zemljišta u susvojini, koje obuhvata više od 5.000 hektara. Dok se ne razreše suvlasnički odnosi između države i drugih subjekata, to zemljište u velikoj meri ostaje nedostupno za tržišne projekte i investicije.

Za investitore je pravna sigurnost jedan od ključnih uslova za donošenje odluke o ulaganju. Ukoliko postoji rizik od vlasničkog spora, nejasnog pravnog statusa ili dugotrajnih administrativnih postupaka, investitori često odlažu projekte ili ih preusmeravaju na druge lokacije gde je imovinski status jasnije definisan.

- Upravo zato sređivanje evidencije javne imovine ima direktan uticaj na investicionu atraktivnost i ekonomski razvoj lokalnih zajednica - zaključuje naša sagovornica.